论第一代中央领导集体关于人民政协的战略构想
张 峰
1954年9月，第一届全国人民代表大会第一次会议召开，通过了我国第一部社会主义类型的《中华人民共和国宪法》，听取审议了政府工作报告，选举了新的国家领导人。这标志着由中国人民政治协商会议代行全国人民代表大会职权、以《共同纲领》代替《中华人民共和国宪法》过渡状态的结束。人民政协的存留和如何发挥作用成了需要研究和解决的问题。以毛泽东同志为核心的第一代中共中央领导集体做出了保留人民政协的决策，并对人民政协的性质、地位、职能和任务等提出一些战略构想。今天，深入研究这些战略构想，对于新的历史条件下继承老一辈革命家的理论创新遗产，不断开创人民政协工作的新局面，具有极为重要的指导意义。
一、人民政协的存在依据——统一战线组织
第一届全国人民代表大会召开后，关于人民政协的存留问题，出现了两种错误想法：一种想法是，以为人大已经召开了，宪法已经公布了，人民政协就没有存在的必要了；另一种想法是，仍然把政协看做是政权机关。当时兼任全国政协主席的周恩来同志认为：“这两种想法出于同一来源，就是不懂得政协本身是统一战线的组织，也就是党派性的联合组织。阶级存在，党派性也就存在，统一战线也就需要，这是一个真理。”也就是说，人民政协虽然不再代行人民代表大会的职权，但作为统一战线组织仍有存在的必要。他希望“今后这个组织在中国共产党领导下，继续作为团结全国各民族、各民主阶级、各民主党派、各人民团体、国外华侨和其他爱国民主人士的人民民主统一战线的组织，发挥它应有的作用，而不是不起作用。”人民政协作为统一战线组织继续存在，实际上是人民政协的职能复位。毛泽东同志等老一辈领导人始终把人民政协的性质看作是统一战线组织。在1950年6月召开的全国政协一届二次会议上，毛泽东同志就明确指出：“人民政治协商会议及其选出的全国委员会，是团结全国各民族、各民主阶级、各民主党派、各人民团体及各界民主人士的伟大的统一战线的政治组织，在全国人民中有很高的威信，我们必须巩固这种团结，巩固我们的统一战线，领导全国人民稳步地达到自己的目的。”1954年12月，在人民政协结束代行人民代表大会的职权后，他再一次强调：“政协是全国各民族、各民主阶级、各民主党派、各人民团体、国外华侨和其他爱国民主人士的统一战线组织，是党派性的，它的成员主要是党派、团体推出的代表。”
之所以出现“人大既开人民政协无存在的必要”的错误想法，思想根源之一是认为政协只有作为国家权力机关才重要，否则就没有存在的必要。为此，毛泽东等同志作了大量的解释说服工作。毛泽东同志说：“政协的性质有别于国家权力机关──全国人民代表大会，它也不是国家的行政机关。有人说，政协全国委员会的职权要相等或大体相等于国家机关，才说明它是被重视的。如果这样说，那末共产党没有制宪之权，不能制定法律，不能下命令，只能提建议，是否也就不重要了呢？不能这样看。如果把政协全国委员会也搞成国家机关，那就会一国二公，是不行的。要区别，各有各的职权。”“关于政协的性质。政协不能搞成国家机关，因为人大和国务院是国家权力机关和国家管理机关，如果把政协也搞成国家机关，那就成为二元了，这样就重复了，分散了，民主集中制就讲不通了。政协不仅是人民团体，而且是各党派的协商机关，是党派性的机关。”周恩来同志说：“第一届政协代行全国人民代表大会职权，本身并不是人民代表大会，这点必须弄清。人大既开，政协代行人大职权的政权机关作用已经失去，但政协本身的统一战线的作用仍然存在，去掉一个代行的作用，留下本身的作用。从过去五年来说，作为代行权力机关只是第一届全体会议，几天会散了，权力已授给中央人民政府，所以代行政权的是全体会议，经常起作用的是全国委员会、常务委员会，这是统一战线组织。”从毛泽东、周恩来同志的这些论述中，我们大体能理出这样几个主要观点：一是人民政协既不是国家权力机关，也不是国家行政机关。之所以不能把人民政协搞成国家权力机关的根本原因在于实行民主集中制，国家只能有一个最高权力机关。二是人民政协代行国家权力机关的作用仅限于第一届政协的第一次全体会议，而人民政协本身，包括它的全国委员会和常务委员会仍是统一战线组织。三是人民政协作为统一战线组织、各党派的协商机关，地位和作用仍然非常重要，大有作为。
有些同志之所以认为政协没有存在的必要，根子在于轻视统一战线工作，不懂得统一战线的重要性。其实，早在1939年10月，毛泽东在《〈共产党人〉发刊词》中就指出：“统一战线、武装斗争、党的建设，是中国共产党人在中国革命中战胜敌人的三个法宝，三个主要的法宝。”进入社会主义革命和建设时期，统一战线同样具有法宝作用。毛泽东同志在论述政协存在的必要性时，专门阐明了“运用统一战线武器的意义”。他指出：“为了实现国家工业化和社会主义改造，一定要运用统一战线的武器。我们自己要有主张，但一定要和人家协商，不要把自己孤立起来，要发挥各民主阶级各人民团体的作用。工农联盟是我们国家的基础，但还要懂得去运用在此基础上的广泛的与非劳动人民的联盟——人民民主统一战线。这样动员起来的力量就会更多了。”统一战线及其组织形式人民政协存在的根本意义，就在于力量动员，就是团结越来越多的积极力量致力于实现党和国家的中心任务。这种作用是非统一战线莫属的。统一战线的根本任务是“争取人心、凝聚力量”。统一战线作为党的一个重要法宝，绝不能丢掉；作为党的一个政治优势，绝不能削弱；作为党的一项长期方针，绝不能动摇。胡锦涛总书记在第20次全国统战工作会议上进一步强调：“统一战线不仅是我们党夺取革命、建设和改革事业胜利的重要法宝，而且是我们党执政兴国的重要法宝，是实现祖国完全统一和中华民族伟大复兴的重要法宝。”重视统一战线的法宝作用，就必须重视统一战线的组织形式人民政协的工作，突出团结和民主两大主题，使其真正发挥出协调关系、化解矛盾、理顺情绪、增进和谐的作用。
二、人民政协的基本职能——政治协商机构
从运用统一战线武器的意义上看，人民政协确有存在的必要。但要人民政协做什么，它的基本职能是什么？毛泽东同志就此问题指出：“人民代表大会是权力机关，有了人大，并不妨碍我们成立政协进行政治协商。各党派、各民族、各团体的领导人物一起来协商新中国的大事非常重要。宪法草案就是经过协商讨论使得它更为完备的。人大的代表性当然很大，但它不能包括所有的方面，所以政协仍有存在的必要。”毛泽东同志的这段话用语不多，但寓意深刻，已经具有了充分肯定协商民主这种民主形式重要性的意思。在西方政治学中，协商民主理论是较晚近才发展起来的一种颇有潜力的理论，但协商民主的实践却是中国共产党由来已久的伟大创造。早在抗日战争时期，毛泽东同志就强调，“共产党人必须和其他党派及无党派人士多商量，多座谈，多开会，务使打通隔阂，去掉误会，改正相互关系上的不良现象，以便协同进行政府工作与各项社会事业。”人民政协的成立，使得协商民主有了正式的组织形式，并且显示出巨大的政治优势。人民政协主要承担协商民主的作用，是与人民代表大会承担选举民主或票决民主的作用是不同的，同时又是相互补的。选举民主是最根本的民主形式，最能体现人民当家作主，这是毋庸置疑的。但这种民主形式的运作仍有难以周全之处。比如，实行全国性的直接选举，周恩来同志就指出：“关于普选，本来应该做到普遍的、平等的、直接的、不记名的投票，但这对中国现在的情况来说，是非常困难的。”“关于直接选举的问题，中国是全世界人口最多的国家，直接选举目前实在不容易办到。”既然不能实现直接选举，人民代表大会的代表性也就有所局限，也就是毛泽东同志所说的“不能包括所有的方面”。何况我国人民代表大会呈现出区域性特点，用周恩来同志的话说，“人民代表大会将来可能配合些团体，但是主要的是区域”。社会各阶级阶层、各党派团体、各界别行业的利益表达难以在组织机制上得到保证和体现。正因为如此，毛泽东同志才强调“有了人大，并不妨碍我们成立政协进行政治协商”。人民代表大会和人民政协都是我国政治体制的重要组成部分，在我国的政治生活中都具有不可替代的作用。正如周恩来同志所说，两会只有权力之分，没有高低之别，在政治地位上是平等的。毛泽东同志等老一辈革命家关于人民政协承担政治协商职能的战略构想，是今天我们充分发挥人民政协作为我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式作用的思想来源。《中共中央关于加强人民政协工作的意见》指出：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。坚持和完善人民政协这种民主形式，既符合社会主义民主政治的本质要求，又体现了中华民族兼容并蓄的优秀文化传统，具有鲜明的中国特色。发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，要善于运用人民政协这一政治组织和民主形式。”这是在新的历史条件下对毛泽东同志等老一辈革命家关于人民政协思想的继承和发展。
人民政协承担政治协商基本职能确定后，接下来要解决的问题是协商什么的问题。关于这个问题，毛泽东、周恩来同志在阐述人民协作的任务时提出了一些设想。今天关于人民政协政治协商的内容已经有了明确的规定，这就是：国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题；各党派参加人民政协工作的共同性事务，政协内部的重要事务以及有关爱国统一战线的其他重要问题。这些无疑是要进行政治协商的，但却没有包括毛泽东等老一辈革命家设想的一些重要内容。值得重视的是如下三个方面的协商：
一是协商国际问题。毛泽东同志指出：“关于政协的任务。一是协商国际问题，如对外发表宣言，反对侵略，保卫和平等。”对于这个问题，周恩来同志作了进一步的解释：“第一个任务：协商国际问题。过去这类事做得不少，刚才我在开始报告时举了一些例子，今后仍将继续进行这种协商，并且还会发展。这是我们政协要进行的第一个大任务。”考虑人民政协的协商内容要有世界眼光，并且要与人民代表大会的职权相联系。全国人民代表大会的职权之一是决定战争和和平的问题。但决定这个问题之前要在全国人民政协进行协商，要对外发表宣言。这里已经蕴含了重大决策之前进行充分协商的要求。人民政协承担协商国际问题的任务，在当今时代仍然是十分必要的。这是不断提高统筹国内国际两个大局的能力，始终掌握发展的主动权的要求，也是发挥人民政协促进实现祖国完全统一，维护世界和平作用的要求。与人民政协协商国际问题相关的是人民政协的对外交往工作。对外交往要有对等的交往对象。目前人民政协的对外交往对象虽然没有明确规定，但实际上是定位于其他国家的上议院或参议院。尽管在这个问题上有些争议，但着眼于丰富人民政协协商国际问题的内容，发挥人民政协对外交往的作用，把我国人民政协的主要对外交对象定位于其他国家的上议院或参议院，应该是无可厚非的。
二是协商候选名单。周恩来同志进一步解释说：“第二个任务：协商全国人民代表大会代表或地方同级人民代表大会代表的候选名单。这项任务在第一届全国人民代表大会选举中已经这样做了，今后仍要继续这样做。同时，要对政协本身的名单进行协商，或者增加，或者变更，或者将来第三届全国委员会改选等等。”这里，老一辈革命家同样是把政协的作用同人大工作结合起来考虑的。由于全国人大代表还不能进行全国性的直接选举，人大代表的候选名单事先经过人民政协的协商就显得十分必要，以保证人大代表的广泛代表性，并且与政协委员的安排相协调。周恩来同志虽然说“今后仍要继续这样做”，但实际上却没能坚持下来。不仅人大代表的候选名单需要在政协进行协商，为了适应社会主义民主政治的进程的需要，甚至国家重大人事安排也有必要在选举前进行协商。中共中央《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》已将“国家领导人的建议人选”列入中国共产党同各民主党派直接协商的内容。考虑到人民政协是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，把一些重大的人事安排纳入人民政协的政治协商内容也有必要。近些年来，一些地方重大人事安排广泛听取政协各界人士的意见，积累了一些成功的新经验，使得人民政协政治协商的职能进一步得到发挥，值得认真研究和提倡。
三是重大立法建议的协商。关于这一点，毛泽东等老一辈革命家没有将其列入人民政协的任务，但毛泽东同志在说明保留政协进行政治协商的必要性时举例说“宪法草案就是经过协商讨论使得它更为完备的”，表明了重大立法建议经过政协协商的好处。据史料记载，我国第一部宪法的起草过程，先是由周恩来受中共中央委托，向全国政协提议开始起草宪法，政协接受了该提议，并向中央人民政府提出建议。随后中央人民政府成立了宪法起草委员会。今天党的十七大明确提出了“坚持科学立法、民主立法”的精神和“制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见”的要求，人民政协要认真研究党提出的重大立法建议，进行民主协商，广泛听取各界政协委员的意见。政协不立法，但要议法。这对我国社会主义民主法制建设是只有好处而无坏处的。
从毛泽东、周恩来同志关于人民政协的政治协商设想中，我们不难发现，他们从来都是把政协和人大的职能统盘安排的，既考虑了二者之间的区别和分工，也考虑到了二者的功能互补和协作。实际上是为我国的政治架构设想了一种有中国特色的“两会”制。这种“两会”制根本不是刻意模仿别国政治模式的结果，而是因人大成立又保留政协自然形成的，是毛泽东同志等老一辈革命家着眼于我国社会主义民主政治建设的需要而产生的颇具匠心的伟大创造。我国“两会制”不是西方的两院制，这是确定无疑的。但这并不妨碍我们吸收和借鉴西方两院制的有益成果，积极与其交往和合作，发展我国人大和政协与其他国家议会间的关系。之所以有必要这样做，重要原因在于我国人大和政协与其他国家的两院具有某些方面的“类似性”。我国人大与其他国家的议会的类似性非常明确，无须多说。而关于我国政协与其他国家议会的类似性，却是一个颇有争议的问题。其实，关于这个问题，以毛泽东同志为核心的中共中央第一代领导集体也是有所设想的。1956年10月至11月第七次统战工作会议后，中央统战部向中共中央提交了《关于加强政协地方委员会工作的意见》。中共中央在批准统战部的意见中指出：“政协在我国的政治生活中占有重要的地位，不仅具有统一战线组织的作用，而且在实际上起着类似‘上议院’的作用。”当然，类似“上议院”不等于就是“上议院”。但这毕竟表明了毛泽东同志等老一辈革命家吸收和借鉴人类政治文明的有益成果构想我国人民代表大会和人民政协职能和作用的胆略，为我国的“两会”制格局提供了重要依据。
三、人民政协的重要作用——协调内外关系
人民政协在国家政治生活中应该发挥什么作用，是毛泽东同志等老一辈革命家深入考虑的问题。关于人民政协的任务，毛泽东同志列的第三条是“提意见”，具体地说是“向党委和国务院提意见（社会主义改造）并加以协商”。第四条是“调整关系”。这两条的实质是一点，即协调关系。所不同的是，前者是协调外部关系即社会关系，后者是协调政协内部关系。
关于协调外部关系即社会关系，周恩来同志解释政协的第三个任务是：“协助国家机关，推动社会力量，来解决社会生活中相互关系的问题，比如阶级关系中的问题；并联系群众，向国家有关机关反映群众意见和提出建议。”当时的国家生活中存在着各种关系，但由于正在进行所有制的社会主义改造，最主要的关系是公与私的关系。因此，毛泽东同志指出：“政协主要是调整资本主义工商业社会主义改造中的公私关系。私营工业有很大的积极性和消极性，公私合营就是要解决这一矛盾，把私营工业和公方拉在一起加以调整，发挥它最大限度的积极作用，消除它最大限度的破坏性，达到解决矛盾。”周恩来同志也指出：“在阶级关系上，各民主党派要在工人阶级的领导下，以工农联盟为基础，去参加国家对农业、手工业和私营工商业的社会主义改造。我们政协要把重点放在对私营工商业和工商业家的社会主义改造上面，这是我们参加社会主义改造工作的重点，当然不是其他方面不参加。”他还充分论述毛泽东同志关于社会矛盾永远存在，在不断解决矛盾中前进，要加强社会主义思想改造等重要思想。他指出：“一到实际就经常有斗争，在斗争中解决矛盾才能前进。这个问题，不要看得很容易，我们所有的委员、所有的干部都要认识这个问题，要重视这个问题，而且要把自己放在这个斗争当中来认识这个问题，改造自己，锻炼自己。在这方面，不但政协全国委员会要注意，而且地方委员会也要注意。政协不是没有事做，而是可做的事很多，将来会更多，越接近社会主义建成，问题越复杂，那会有反抗的一面，工作也越复杂。”从毛泽东、周恩来同志的这些论述中我们可以得到一个深刻的启示，就是人民政协要自觉地服务于党和国家的中心任务，人民政协能不能发挥作用和作用之大小，关键在于能不能围绕中心、服务大局，从政协委员自身做起，加强思想改造，与此同时做好与联系的群众的思想工作，理顺情绪，化解矛盾，团结广大群众致力于实现建设社会主义的共同目标。
关于协调政协内部关系问题，毛泽东同志指出：“看来内部关系要经常调整，政协要负担起这个任务。”周恩来同志进一步解释说：“协商和处理政协内部和党派团体之间的合作问题，就是代表阶级的党派、团体相互之间内部合作的问题。”之所以内部关系要调整，根源也在于矛盾的普遍性和永恒性。毛泽东同志说：“我们的国家内部是团结的，但不是说没有矛盾，因此需要加以调整。矛盾在一万年以后还会有的，一二百年以后阶级矛盾也许没有了，但还会有新旧矛盾，代表旧制度、旧生产关系的唯心论就要和代表新制度、新生产关系的唯物论发生矛盾。只有新的不断克服旧的，社会才能进步。”周恩来同志也认为，随着社会主义改造的发展，力量对比会发生变化，工人阶级、劳动人民之外的人会更少。“但正因为这部分人少，问题倒会更多起来。到那时，更需要一致性，抗拒一致性就会有斗争。思想是不能强制的，要他觉悟，要下很大的功夫。那时各党派、各团体不是没有事做，而是有事做，政协更要调整这些事。”从毛泽东、周恩来同志的这些论述中我们也可以得到一个深刻启示，即政协内部关系的调整要适应社会结构的变化。能担任政协委员的人是少数，但都是社会各阶级阶层、人民团体、行业界别的代表，其社会基础是相当广泛的。经济基础决定上层建筑。我们必须着眼于社会结构的变化，着眼于增强党的阶级基础和扩大党的群众基础，调整人民政协的内部。当前我国社会结构正在发生深刻变动，随着新的社会阶层产生，我国社会结构从总体上说呈现出从简单的社会阶级结构向复杂的社会阶层结构变化的态势。为了使社会各阶层的利益诉求得到合理有序的表达，人民政协需要研究并合理设置界别，扩大团结面，增强包容性。应当探索界别活动形式的多样化、常规化，围绕社会主要阶层共同关心的问题开展相关界别间的协商研讨活动，形成完善的多元利益表达机制，真正发挥出人民政协促进政党关系、民族关系、宗教关系、阶层关系、海内外同胞关系的和谐的作用。
人民政协要充分发挥作用，前提是加强自身建设。其中思想建设是居首位的。因此，毛泽东同志为人民政协设想的第五个任务“是学习，即学习马列主义”，周恩来同志表述为“学习马列主义和努力思想改造”。值得一提的是，在学习内容上毛泽东同志不主张加上毛泽东思想。他说：“毛泽东思想与马列主义不是两件事，而是马列主义与中国革命实践相结合的产物，所以政协章程总纲中不要加上，‘学习毛泽东思想’。”由此我们联想到与此相关的另一件事，即中央社会主义学院的成立。1956年在我国社会主义所有制改造基本完成之时，几位民主党派和无党派民主人士向中共中央统战部长李维汉提出：党（指中共）有党校，团有团校，各界民主人士也应有一所学习政治理论的学校。关于学院的校名，经过一段时间的酝酿。邵力子先生说：“叫毛泽东思想学院吧！”李维汉同志向毛泽东同志汇报了党外民主人士的这一建议。毛泽东同志同意创办这样一所学院，但不同意用毛泽东思想来命名。他说，“还是叫社会主义学院”，于是就定了这个校名。这两件事情都反映了毛泽东同志的既谦虚又务实的精神，自觉地把自己创立的毛泽东思想纳入马克思主义理论体系之中来看待。这对于我们今天认识党的理论创新成果的地位仍然有启发性意义。关于学习的方法，毛泽东同志强调：“学习是自愿的，马列主义也要自愿学习，而不应该强迫。强迫、压迫乃是对敌对阶级（被专政的阶级）的手段。”周恩来同志进一步解释说：“学习不等于信仰，学习马列主义与宗教信仰自由并存，不然，在政协的学习成员中就有宗教界，有的少数民族也有宗教信仰，是不是就发生矛盾了呢？这并不矛盾，学习不等于信仰，同时，又是自愿的思想改造。”学习只有建立在自愿的基础上，并且结合自己的思想实际，才能真正取得实效。这些思想对于我们今天人民政协重视政治理论学习，组织政协委员的学习和培训，建设学习型政协，促进政协委员提高自身素质，同样具有十分重要的指导意义。
在纪念人民政协成立60周年之际，我们深刻领会和研究毛泽东同志等老一辈革命家关于人民政协的战略构想，深受启发和教益。他们以解放思想、勇于创新的精神，以深谋远虑、统筹兼顾的战略，以立足我国国情、求真务实的态度，开创了我国人民政协的事业。他们所做的一切，按党的十七大的评价，就是“为当代中国一切发展进步奠定了根本政治前提和制度基础”。这其中就包括人民政协的制度基础。我们今天所要做的，说到底，就是要把他们已经做的并且被实践证明正确的，做下去，发扬光大；把他们已经想到而未能做的并且是时代发展要求的，做起来，开拓创新，不断开创人民政协事业的新局面。这才是对他们辛勤探索取得的丰功伟绩的最好纪念。
（作者系中国人民政协理论研究会深圳代表处特聘研究员，深圳市人民政协理论研究会学术委员会委员，中央社会主义学院副院长、教授）